V obravnavi predlog novega zakona o varstvu okolja

Okoljsko ministrstvo je med gradiva za obravnavo na seji vlade uvrstilo predlog novega zakona o varstvu okolja (Novo gradivo št. 2), ki med drugim na novo ureja področje proizvajalčeve razširjene odgovornosti. Eden najpomembnejših delov se nanaša na odpadke in naj bi preprečil, da bi se pri komunalah kopičila odpadna embalaža ali drugi odpadki. Predlog pa spreminja tudi položaj okoljskih nevladnih organizacij in zadevne javnosti v postopkih presoj vplivov na okolje in izdajanja okoljevarstvenih dovoljenj.

Zakon o varstvu okolja (ZVO-2) je temeljni sistemski predpis, ki na »horizontalen način« ureja pravne institute oziroma ukrepe varstva okolja. Ker je na ravni EU področje varstva okolja področje deljenih pristojnosti, ta zakon ob tem, da uzakonja nacionalno specifične institute, prenaša tudi predpise in odločitve, ki jih je na področju varstva okolja sprejela Evropska unija. Od uveljavitve v letu 2004 je besedilo ZVO-1 doživelo že deset neposrednih sprememb in dopolnitev in kar nekaj posegov drugih zakonov. Že iz navedenega razloga, pa tudi zaradi obsega določb, ki so glede na ZVO-1 nove oziroma spremenjene, je bilo treba v interesu jasnosti in preglednosti pripraviti predlog besedila novega zakona.

Struktura zakona gradi na strukturi, ki jo je poznal že ZVO-1. Med novostmi velja izpostaviti zlasti obsežnejši sklop določb, ki so namenjene ravnanju z odpadki, vključno z urejanjem instituta proizvajalčeve razširjene odgovornosti; spremenjena določila o presoji vplivov na okolje in izdaji okoljevarstvenih dovoljenj, vključno s konceptualno drugačnim pogledom na vlogo (zainteresirane) javnosti; dejstvo, da je nekdanje načelo varstva pravice do zdravega življenjskega okolja umeščeno med izvedbene določbe oziroma ukrepe; nekoliko spremenjeno ureditev gospodarskih javnih služb varstva okolja; poenostavitev postopkov Eko sklada ter okrepitev določb o inšpekcijskem in naravovarstvenem nadzoru.

Med vsebinami, ki se urejajo na novo ali drugače, velja izpostaviti:

• ukrepi na področju odpadkov,
• razredi in stopnje za posamezne dele okolja,
• območja okoljskih omejitev,
• ukrepanje ob okoljski nesreči,
• odgovornost ob stečaju,
• razlastitev,
• uvedba skupnih določb o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja,
• sodelovanje (zainteresirane javnosti) in pridobitev položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljenja in v postopku odločanja o ukrepih zaradi okoljske škode,
• prenova določb o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za naprave, ki povzročajo industrijske emisije,
• odstranitev odlagališča odpadkov,
• poenostavitev postopkov Eko sklada,
• nevladne organizacije v javnem interesu,
• gospodarske javne službe varstva okolja,
• usposabljanje in okrepitev določb o inšpekcijskem in naravovarstvenem nadzoru.

Analize ravnanj pristojnih organov in enot zaščite, reševanja in pomoči ob nedavnih nesrečah, ob katerih je prišlo do onesnaženja okolja, so nakazale potrebo:
a) da se ukrepanje ob okoljski nesreči in večji nesreči, tudi v primeru nesreče na površinskih vodah, nedvoumno umesti v sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami in
b) da se uredi trajanje ukrepov ob nesreči z vidika preprečitve in zmanjšanja onesnaženja okolja.

Zaradi pogosto dolgotrajnih postopkov je potreben premislek o ureditvi položaja zadevne javnosti v postopkih. Področje presoje vplivov na okolje in okoljevarstvenega dovoljenja za naprave, ki povzročajo onesnaževanje, je potrebno nekaterih sprememb in dopolnitev tako zaradi predsodnih postopkov kot zaradi v praksi ugotovljenih pomanjkljivosti.

Tudi člena, ki urejata gospodarske javne službe varstva okolja so v predlogu nekoliko spremenjeni oziroma dopolnjeni. Upoštevali so, da je obvezna državna gospodarska javna služba varstva okolja ravnanje z radioaktivnimi odpadki in njihovo odlaganje urejena z Zakonom o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (Uradni list RS, št. 76/17 in 26/19) in dejstvo, da ne nekoliko pomanjkljivo urejeno pooblastilo vladi glede javne službe zbiranje, predelave ali odstranjevanja določenih vrst drugih odpadkov ter strokovni nadzor v javnem interesu. Spoštovati je treba spremembo Ustave RS oziroma uveljavitev novega 70.a člena ustave. V skladu z opozorili Računskega sodišča pa je bilo treba urediti tudi vprašanje najemnine, ki jo občina za uporabo javne infrastrukture zaračuna izvajalcu javne službe.  Nadzor na terenu pa je pokazal še, da je treba okrepiti tudi inšpekcijska pooblastila.

V poglavju o splošnih pravilih ravnanja zakon ureja emisije, pravila ravnanja pri opravljanju dejavnosti in v potrošnji ter splošno obveznost upravljavca, da skrbi za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic. Ureditev ostaja konceptualno enaka kot v ZVO-1 s tem, da se pravila ravnanja lahko predpišejo tudi proizvajalcu proizvodov. Ta – četudi ni »končni povzročitelj obremenitve« – v določenih primerih pravno velja za povzročitelja oziroma za osebo, ki mora spoštovati predpisana pravila ravnanja. Za obratovanje naprav in opravljanje nekaterih dejavnosti morajo povzročitelji onesnaževanja pridobiti okoljevarstveno dovoljenje, drugi se morajo vpisati v evidenco, ki jo vodi ministrstvo, tretji predložijo v primeru gradnje strokovno oceno o emisijah; na področju odpadkov pa je za določene dejavnosti predvidena le prijava dejavnosti.

Tako kot do sedaj preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic sestavljajo naslednji mehanizmi:
a. nadzor nad načrtovanjem obratov z vidika uporabe najboljših tehnik za preprečevanje nesreč in za zmanjševanje njihovih posledic,
b. spremljanje in nadzor obratovanja obratov z vidika varstva pred večjimi nesrečami z nevarnimi snovmi, ki se izvaja v postopkih izdaje okoljevarstvenih dovoljenj za obratovanje obratov in z inšpekcijskim nadzorom,
c. zagotavljanje pripravljenosti za odziv na večje nesreče, ki ga sestavljata pripravljenost obratov in pripravljenost lokalne skupnosti, v kateri obrat obratuje.

Dva mehanizma sta urejena s predpisi s področja varstva okolja, glede pripravljenosti na večje nesreče pa se ureditev v zakonu naveže na ureditve s področja varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Ureditve glede preprečevanja večjih nesreč in zmanjševanja njihovih posledic urejajo primarno pristojnost upravljavcev obratov, da storijo vse potrebno za preprečitev večje nesreče in zmanjšanje njenih posledic ter da za svoje obratovanje pridobijo okoljevarstveno dovoljenje. Za podrobno opredelitev izvajanja sistema preprečevanja večjih nesreč in zmanjševanja njihovih posledic rešitve predlaganega zakona pooblaščajo, da jih s podzakonskimi predpisi sprejme Vlada.

Ukrepanje ob okoljski nesreči je urejeno na način, da je umeščeno v sistem varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Ukrepanje izvedejo sile za zaščito, reševanje in pomoč, ki so prav tako določene s predpisi o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami, pri čemer lahko pri tem lahko po presoji vodje intervencije sodelujejo gospodarske javne službe varstva voda. Glede sanacije okoljske škode po okoljski nesreči predlagana ureditev postavi to sanacijo v celovit mehanizem sanacije okoljske škode, ki ga ureja predlagani zakon. Posebna ureditev je predlagana glede sanacije škode za primer, ko povzročitelj nesreče ni znan in ko je treba izvesti večje sanacijske ukrepe. V tem primeru ministrstvo v sodelovanju z drugimi ministrstvi in prizadeto občino pripravi program za izvedbo sanacije, ki ga sprejme Vlada. Rešitve glede preprečevanja večjih nesreč in zmanjševanja njihovih posledic urejajo primarno pristojnost upravljavcev obratov, da storijo vse potrebno za preprečitev večje nesreče in zmanjšanje njenih posledic ter da za svoje obratovanje pridobijo okoljevarstveno dovoljenje. Za podrobno opredelitev sistema varstva pred večjimi nesrečami pa rešitve predlaganega zakona pooblaščajo, da jih s podzakonskimi predpisi sprejme Vlada.

Preprečevanju nastajanja odpadkov in ravnanju z njimi zakon namenja znatno več pozornosti kot do sedaj. Zahteva se ravnanje z odpadki brez ogrožanja zdravja ljudi in okolja, brez tveganja za vodo, zrak, tla, rastline ali živali, ne da bi povzročali motnje zaradi hrupa ali vonjav in brez škodljivega vpliva na krajino ali kraje posebnega pomena. Uvedeni sta načeli “onesnaževalec plača” in “proizvajalčeva razširjena odgovornost. Opredeljeni so tudi stranski proizvodi (kot snovi ali predmeti, ki izhajajo iz proizvodnih procesov, katerih glavni cilj ni proizvodnja teh proizvodov) ter merila za prenehanja statusa odpadka, ki določajo, kdaj odpadki prenehajo biti odpadki. Vse omenjeno je vsaj na temeljni ravni postala zakonska vsebine in ni več primarno predmet podzakonskega urejanja.

Z ZVO-2 se ohranja koncept dosedanje ureditev na področju standardov kakovosti okolja in sanacije okolja zaradi razpršenih virov onesnaževanja. Standarde kakovosti okolja sprejema Vlada, minister pa razvršča posamezna območja v razrede in stopnje onesnaženosti. Na novo je določeno, da to lahko stori tudi občina, če Vlada to predvidi v podzakonskem predpisu, v katerem občini določi tudi pravila za razvrščanje. Tako Vlada kot občina lahko sprejemata ukrepe za zmanjševanje onesnaženja vsaka v skladu s svojimi pristojnostmi.

Določba o stečaju je nadgrajena z odgovornostjo poslovodstva. Institut pooblaščenca za varstvo okolja pa je preimenovan v skrbnika za varstvo okolja, četudi ima ta oseba zelo podobne naloge in pooblastila kot v ZVO-1. Nekoliko drugače je normativno urejeno sodelovanje javnosti pri sprejemanju predpisov, novost pa predstavlja urejanje (nekaterih vprašanj) razlastitve.

IV. poglavje ureja institut presoje vplivov na okolje in pa tri skupine oziroma kategorije okoljevarstvenih dovoljenj. V prvem podpoglavju prenaša zahteve Direktive o presoji javnih in zasebnih projektov na okolje ter pri tem upošteva, da se v skladu z GZ v primerih, ko je za izvedbo posega potrebno tudi gradbeno dovoljenje ne izdaja samostojna odločba o okoljevarstvenem soglasju, ampak je presoja vplivov na okolje nesamostojni del postopka izdaje integralnega gradbenega dovoljenja. Določbe o presoji, kot jih je poznal ZVO-1, pa se nadgrajujejo tudi v povezavi s predsodnim postopkom, v katerem Evropska komisija zatrjuje nepravilen prenos posameznih določb zadnje spremembe direktive. Med temi velja poudariti izrecno ureditev položaja občine (občina je v teh postopkih mnenjedajalec), časovno omejitev okoljevarstvenega soglasja na 5 let (100. člen).
Pomembno novost predstavlja tudi dejstvo, da se drugače kot do sedaj ureja vloga in položaj (zainteresirane) javnosti in stranska udeležba v upravnem postopku in upravičenost do tožbe v upravnem sporu. V upravnem postopku izdaje dovoljenja, četudi lahko podajo svoje pripombe in stališča, nevladne organizacije v javnem interesu iz prvega odstavka 237. člena ter civilna iniciativa nimajo položaja stranskega udeleženca. Ne glede na navedeno, pa so upravičene zoper izdano okoljevarstveno soglasje vložiti tožbo.

Vprašanje okoljevarstvenih dovoljenj zakon ureja okvirno enako kot do sedaj. Novost predstavlja podpoglavje, ki ureja skupne določbe, torej določbe, ki veljajo za vse kategorije okoljevarstvenih dovoljenj. Med temi velja izpostaviti novo uveljavljeno zahtevo, da ministrstvo ob vsaki spremembi okoljevarstvenega dovoljenja pripravi čistopis izreka okoljevarstvenega dovoljenja in pa prenehanje obratovanja naprave ali obrata. Novost pa predstavlja tudi zahteva, da se v primeru, kadar se OVD za IED ali drugo napravo izda za odlagališče odpadkov, v zemljiški knjigi zaznamuje ustrezno javnopravno omejitev
Največ sprememb, vključno s preimenovanjem naprave, pa prinašajo določbe o okoljevarstvenem dovoljenje za naprave, ki povzročajo industrijske emisije (v ZVO-1: dovoljenja za naprave, ki povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega).

Številne spremembe določb odpravljajo očitane kršitve prava EU s strani Evropske komisije, predvsem glede določanja mejnih vrednosti iz zaključkov o BAT, ko so te določene v razponu, predložitve izhodiščnega poročila, upoštevanja obveznosti upravljavca o prilagoditvi zaključkom o BAT ne glede na to, ali gre za glavno ali ne glavno dejavnost itd.

Zakon ureja tudi okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje druge naprave oziroma za opravljanje dejavnosti brez naprave. Udeležba v postopku se ureja podobno kot za drugi dve kategoriji dovoljenj, a je javna objava predvidena le za osnutek dovoljenja za (so)sežig. Posebej oziroma drugače kot v ZUS-1 je urejeno tudi pravno varstvo pravice zainteresirane javnosti, da zoper izdano okoljevarstveno dovoljenje sproži upravni spor, če gre za primer sežiga ali sosežiga odpadkov, ki se ne uvršča med naprave in dejavnosti, ki povzročajo industrijske emisije.

V VII. poglavju se zakonska ureditev instituta odgovornosti za okoljsko škodo spreminja le v nekaterih vidikih. Nekoliko drugače je opredeljena škoda na posebnih delih okolja, zakon bolj jasno ureja, da se odločba izda, kadar ustreznih ukrepov ni izvedel že sam povzročitelj, drugače kot v ZVO-1 opredeljuje člane zainteresirane javnosti in njen položaj v postopku in na novo postavlja zahteve glede vodenja podatkov o primerih neposredne nevarnosti in primerih nastale okoljske škode.

 V VIII. poglavju se zelo podobno, kot že v ZVO-1, urejajo Ekonomski in finančni instrumenti varstva okolja. Zakon daje podlago za to, da se z uredbo vlade predpišejo okoljske dajatve za onesnaževanje okolja, ki so namenjene temu, da povzročitelji onesnaževanja okolja internalizira stroške onesnaževanja, ki jih sicer nosi družba kot celota. Pooblastilo za podrobnejše urejanje relevantnih vprašanj pa je, z nekoliko drugačno dikcijo kot v ZVO-1, prepuščeno vladi. Okoljske dajatve za rabo naravnih dobrin pa se, kot do sedaj, prepuščajo področni zakonodaji. Zakonske določbe dajejo podlago za podzakonsko urejanje finančnega jamstva, ki je namenjeno zavarovanju tveganja, da neka oseba ne bo izpolnila obveznosti preprečevanja ali sanacije obremenjevanja okolja. Vlada v predpisu, ki določi obveznost pridobitve finančnega jamstva, določi poleg same oblike predvsem primere, ko je takšno jamstvo treba zagotoviti, osebo, ki je do sredstev izplačil finančnega jamstva upravičena ter višino in čas trajanja jamstva ter način unovčenja finančnega jamstva, pri čemer mora seveda izhajati iz zakonskih okvirjev.

Celoten dokument je na voljo na https://www.gov.si/drzavni-organi/vlada/seje-vlade/gradiva-v-obravnavi/show/7687.